Το ελληνικό Σύνταγμα απονέμει στην Κυβέρνηση την αρμοδιότητα «καθορισμού και κατεύθυνσης» της γενικής εθνικής πολιτικής, επιφυλάσσοντας στον Πρωθυπουργό συντονιστικό ρόλο κατά την υλοποίηση της. Οι αρχές και οι επιδιώξεις της εθνικής πολιτικής τίθενται μεν συλλογικά, αλλά εξειδικεύονται και η πορεία εφαρμογής τους χαράσσεται από μονοπρόσωπο όργανο, τον Πρωθυπουργό.
Οι δε Υπουργοί φέρουν αυτονομία ως προς υλοποίηση των εμπιπτόντων στην αρμοδιότητα τους στόχων, αλλά οφείλουν να ενεργούν εντός των ορίων των συλλογικών κυβερνητικών αποφάσεων και των σύμφωνων προς αυτές πρωθυπουργικών συντονιστικών οδηγιών.
Παράλληλα, ο Πρωθυπουργός φέρει την αποκλειστική και ανέλεγκτη ως προς τον τρόπο άσκησης της, αρμοδιότητα να διορίζει και να αποπέμπει τους Υπουργούς και αναπληρωτές Υπουργούς, αλλά και να ορίζει και αναθέτει καθήκοντα σε Υπουργούς άνευ Χαρτοφυλακίου και Υφυπουργούς ( άρθρα 37§1 Σ, 83§1 εδ. β’, 83§2 Σ), όντας, έτσι, ο μόνος αρμόδιος για τον καθορισμό της σύνθεσης της Κυβέρνησης και γενικά για την υπόδειξη των ασκούντων κυβερνητικά καθήκοντα.
Ο κυρίαρχος ρόλος του Πρωθυπουργού
Είναι, λοιπόν, το ίδιο το Σύνταγμα που εγκαθιδρύει ένα πρωθυπουργοκεντρικό σύστημα διακυβέρνησης, απονέμοντας εκτεταμένες αρμοδιότητες στο όργανο της εκτελεστικής εξουσίας που καταρχήν, και κατά τα συναγόμενα από τις λεπτομερείς συνταγματικές διατάξεις περί διορισμού του Πρωθυπουργού και συγκρότησης Κυβέρνησης (άρθρα 37, και 38 Σ), φέρει την ευρύτερη και αμεσότερη δημοκρατική νομιμοποίηση. Κατά αυτόν τον τρόπο κρίθηκε από τους συντάκτες του Συντάγματος ότι θα επιτευχθεί με τον βέλτιστο τρόπο η πραγμάτωση του ρόλου της Κυβέρνησης, ο οποίος και έγκειται στη θέση στόχων και την παραγωγή αποτελεσμάτων προς όφελος του κοινωνικού συνόλου.
Ο κυρίαρχος αυτός ρόλος του Πρωθυπουργού ενισχύθηκε περαιτέρω νομικά με την αποψίλωση, κατά την Αναθεώρηση του 1986, των αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας, ώστε ο τελευταίος να αδυνατεί πλέον να λειτουργήσει ως θεσμικό ανάχωμα έναντι της πρωθυπουργικής εξουσίας, ενώ παγιώθηκε και πολιτικά δια της μεταπολιτευτικής πολιτικής πρακτικής.
Ακόμη και ορισμένες επιφυλάξεις που διατυπώθηκαν κατά τις συζητήσεις της Ε’ Αναθεωρητικής Βουλής του 1975 από τον εισηγητή της μειοψηφίας, Δημήτρη Τσάτσο, για την εσωτερική αντιφατικότητα των διατάξεων 81 §§ 1, 2 Σ ως προς το εάν ο αποφασιστικός ρόλος θα ανήκει στον Πρωθυπουργό ή την Κυβέρνηση ως συλλογικό όργανο, αφορούσαν μόνο στα όρια της ισχύος του πρώτου στο πλαίσιο της συλλογικής λειτουργίας της Κυβέρνησης. Αντίθετα, η υπεροχή του σε σχέση με τους Υπουργούς δεν ετίθετο υπό αμφισβήτηση.
Κατά τα παραπάνω, και η σχετική οργανική νομοθεσία με την οποία εξειδικεύονται οι κυβερνητικές αρμοδιότητες και καθορίζονται τα μέσα και οι διαδικασίες άσκησης τους, δεν μπορεί παρά να υπηρετεί τη συνταγματική επιλογή.
Η συγκρότηση Προεδρίας της Κυβέρνησης και η κατανομή ισχύος μεταξύ των κυβερνητικών οργάνων
Η δημιουργία ενός ισχυρού κέντρου στο οποίο θα αναφέρονται οι δράσεις και αποφάσεις των επιμέρους κυβερνητικών και διοικητικών δομών – των Υπουργείων, και των υπαγόμενων σε αυτά δημόσιων υπηρεσιών -, όπως η ιδρυόμενη δια του προσφάτως ψηφισθέντος νόμου 4622/2019, Προεδρία της Κυβέρνησης (άρθρο 21 ν. 4622/2019), δε μεταβάλλει την εκ του Συντάγματος κατανομή της ισχύος εντός του κυβερνητικού οργάνου, αλλά της προσδίδει ουσιαστικό περιεχόμενο.
Διαφορετικά: ο νέος νόμος δεν αποφαίνεται επί του ποιος είναι ο ισχυρός, επιχειρώντας μια ιδεολογική προσέγγιση, και μάλιστα διαφορετική από αυτή των συντακτών του Συντάγματος, ενός ήδη απαντημένου ερωτήματος. Αντίθετα, αποτελεί μια οργανωτική προσπάθεια, στερούμενη πολιτικού εν στενή εννοία πρόσημου, αποσκοπούσα να διασφαλίσει την αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα της λειτουργίας της Κυβέρνησης, κατά το σχήμα που έχει ήδη επιλέξει ο συντακτικός νομοθέτης.
Ανέκαθεν, εξάλλου, προβλεπόταν η λειτουργία υπηρεσιών υπό τον Πρωθυπουργό, οι οποίες τον συνεπικουρούσαν στην άσκηση των αρμοδιοτήτων του, και επόπτευαν την εφαρμογή του κυβερνητικού έργου. Αποτιμώντας, όμως, αναδρομικά τον έως τώρα τρόπο παραγωγής και υλοποίησης της κυβερνητικής πολιτικής, με έμφαση στην επικάλυψη αρμοδιοτήτων και τη δυστοκία στην άρση των αναφυόμενων διαφωνιών, τη βραδύτητα στην εφαρμογή των αποφάσεων, και ιδίως την έλλειψη εσωτερικής ομοιογένειας, προκύπτει ότι οι προϊσχύουσες νομοθετικές παρεμβάσεις – που προέβλεπαν κυρίως δυνητική και αποσπασματική συμμετοχή των συντονιστικών οργάνων στη διαμόρφωση και την υλοποίηση στόχων – ήταν μάλλον ανεπαρκείς.
Εντούτοις, το νέο σύστημα οργάνωσης αποτέλεσε αντικείμενο έντονης κριτικής, καθώς θεωρήθηκε ότι συνεπάγεται τόσο τον ανεπίτρεπτο υποβιβασμό των κοινοβουλευτικά υπεύθυνων Υπουργών σε εκτελεστές της πρωθυπουργικής βούλησης όσο και τη συρρίκνωση του ρόλου του Υπουργικού Συμβουλίου.
Ως προς την πρώτη εκ των ανωτέρω αιτιάσεων, επισημαίνεται ότι, κατά τις διατάξεις του νέου νόμου, η θέση και οι αρμοδιότητες των Υπουργών διατηρούνται αμετάβλητες, καθώς αυτοί εξακολουθούν να είναι υπεύθυνοι για τη διαμόρφωση και υλοποίηση των αναγόμενων στον τομέα αρμοδιότητας του πολιτικών, και για τον έλεγχο των υπαγόμενων στο Υπουργείο τους δημόσιων υπηρεσιών. Ωστόσο, δια της επιβαλλόμενης δράσης τους σε συνέργεια με την Προεδρία της Κυβέρνησης, διασφαλίζεται – πλέον και οργανωτικά – ότι η σχετική ελευθερία δε θα είναι απόλυτη.
Ο περιορισμός αυτός διαγράφεται ήδη στο Σύνταγμα με την αναφορά του σε συλλογικά χαρασσόμενη γενική πολιτική, και δεν αποσκοπεί παρά στην εξασφάλιση της συμβατότητας των υπουργικών επιλογών και ενεργειών προς αυτή την πολιτική, την οποία άλλωστε έχουν συνδιαμορφώσει, και άρα αποδεχτεί, ως μέλη της Κυβέρνησης.
Έτσι, οι αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου και αυτές της Προεδρίας της Κυβέρνησης συμπράττουν κατά τη γενική διαμόρφωση των ανά τομέα πολιτικών (άρθρο 21§1 ν. 4622/2019), αλλά το υπουργικό προσχέδιο και σχέδιο ετήσιας δράσης καταρτίζεται από το κάθε Υπουργείο, και αποτελεί τη βάση για τη διαμόρφωση του συλλογικού προσχεδίου και τελικού σχεδίου από την Προεδρία.
Ως προς την υλοποίηση των κυβερνητικών στόχων μέσω των νομοθετικής και κανονιστικής δραστηριότητας, τη νομοθετική πρωτοβουλία εξακολουθεί να φέρει ο εκάστοτε αρμόδιος Υπουργός (άρθρο 13§1, περ. γ’ ν. 4622/2019), με την Προεδρία της Κυβέρνησης να ενεργεί ελεγκτικά, εξετάζοντας τη συμφωνία τις πρωτοβουλίας με την κεντρική πολιτική, αλλά και εξασφαλιστικά, μεριμνώντας για τη νομοτεχνική ποιότητα των προτεινόμενων ρυθμίσεων, ούσα και η τελικά αρμόδια για την κατάρτιση των νομοσχεδίων που θα κατατεθούν προς ψήφιση στο Κοινοβούλιο (ενδεικτικά : άρθρα 25 και 63 ν. 4622/2019).
Η διαφύλαξη της Υπουργικής αυτοτέλειας – Το Υπουργικό Συμβούλιο
Κατά την εφαρμογή δε των σχετικών διατάξεων, εγγύηση υπέρ της διαφύλαξης της υπουργικής αυτοτέλειας αποτελεί η συνταγματική αρχή της ατομικής κοινοβουλευτικής ευθύνης των Υπουργών (άρθρο 85, εδ. α’ Σ), με κυριότερη έκφανση της τη δυνατότητα υποβολής πρότασης δυσπιστίας ατομικά κατά Υπουργού (84 § 2, εδ. α’ σε συνδυασμό με το άρθρο 81 § 1, εδ. α’ Σ, περί μελών της Κυβέρνησης), υπό το φως της οποίας πρέπει και να καθορίζεται ο ρόλος αφενός των Υπουργείων και αφετέρου της Προεδρίας της Κυβέρνησης στο πλαίσιο της μεταξύ τους συνεργασίας και επικοινωνίας.
Ούτε όμως οι νέες διατάξεις φαίνεται να οδηγούν σε παραγκωνισμό των συλλογικών κυβερνητικών οργάνων. Ειδικότερα, ως σημείο εκκίνησης του ετήσιου κυβερνητικού προγραμματισμού ορίζεται η συνεδρίαση του Υπουργικού Συμβουλίου κατά την οποία, και προ οποιασδήποτε παρέμβασης της Προεδρίας της Κυβέρνησης, καθορίζονται οι κατευθυντήριες κυβερνητικές αρχές (άρθρο 52§1 ν. 4622/2019).
Ακόμη, το Υπουργικό Συμβούλιο έχει και τον αποφασιστικό λόγο επί των υπουργικών προσχεδίων και σχεδίων δράσης, αλλά και των αντίστοιχων συνολικών προγραμμάτων, προβαίνοντας σε έγκριση τους, ή και τροποποιώντας ή προσαρμόζοντας αυτά κατά τον τρόπο που κρίνει αναγκαίο (άρθρα 49§4, 52§6, 52§8 ν. 4622/2019). Κατά συνέπεια, παραμένει ο τελικός κριτής του κυβερνητικού σχεδίου δράσης, που όμως είναι προϊόν αυστηρού προγραμματισμού, του οποίου η τήρηση και η ομαλή εξέλιξη διασφαλίζεται από ένα κεντρικό όργανο.
Ο συγκαθορισμός των στόχων του κυβερνητικού προγράμματος
Προς σύνδεση, τέλος, των παραπάνω παρατηρήσεων με την πολιτική πραγματικότητα, ας σημειωθεί ότι ο Υπουργός, ως μέλος της Κυβέρνησης και συμμετέχων στα συλλογικά κυβερνητικά όργανα, οφείλει να αξιοποιήσει στο μέγιστο τη διατηρούμενη στο ακέραιο δυνατότητα του να συγκαθορίζει τους στόχους και τις αρχές του κυβερνητικού προγράμματος, παραθέτοντας το όραμα του ως προς τους συναφείς με την αρμοδιότητα του τομείς, το οποίο και θα υποστηρίζει με σαφείς προτάσεις.
Τυχόν ανυπέρβλητες διαφωνίες απαιτείται να αίρονται κατά το κρίσιμο στάδιο της διαμόρφωσης της πολιτικής, με συμβιβασμό ή αποχώρηση του διαφωνούντος Υπουργού. Κι αυτό καθώς μεταγενέστερη εκδήλωση τους, πέραν του ότι αποτελεί υπέρβαση του συνταγματικού του ρόλου, θα δυσχεράνει ανεπίτρεπτα την κυβερνητική λειτουργία.
Αυτή ακριβώς την εμπέδωση εκ μέρους κάθε μονοπρόσωπου οργάνου – μέλους της Κυβέρνησης του συνταγματικού του ρόλου φαίνεται να επιδιώκει να προωθήσει δυναμικά η επιχειρούμενη αναδιοργάνωση της κυβερνητικής λειτουργίας, με αιχμή της τη σύσταση της Προεδρίας της Κυβέρνησης, ως μηχανισμού αυτόματου αποκλεισμού προσωπικών πολιτικών και ενδοκυβερνητικών εντάσεων, και ως εγγυητή της αποτελεσματικότητας της εκτελεστικής εξουσίας προς όφελος του κοινωνικού συνόλου.
Δήμητρα Άσπρου
Τελειόφοιτη φοιτήτρια της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών
