Χθες, Κυριακή 21.05.2023, διεξήχθη η «γιορτή της δημοκρατίας», όπως τείνουν να αποκαλούνται οι εθνικές εκλογές. Αναμφίβολα, το κρίσιμο διακύβευμα της εκλογικής διαδικασίας ήταν η μετά από δεκαετίες εφαρμογή του συστήματος της απλής αναλογικής. Η αναλογική αντιπροσώπευση αποκτά σημαντικό προβάδισμα έναντι της, επί χρόνια επιδιωκόμενης μέσω της πριμοδότησης του πρώτου, κυβερνητικής σταθερότητας. Τι προβλέπει, όμως, ο καταστατικός χάρτης της χώρας για το εκλογικό σύστημα και τη δημιουργία κυβέρνησης; Μπορεί να υπάρξει κυβερνησιμότητα και κουλτούρα συνεργασίας ακόμα και σε συνθήκες απλής αναλογικής;
Εν πρώτοις, το Σύνταγμα σιωπά ως προς το εκλογικό σύστημα εξουσιοδοτώντας, έτσι, τον τυπικό νομοθέτη να ρυθμίσει το ζήτημα, ο οποίος φαίνεται να διαθέτει ευρέα περιθώρια επιλογής. Οι πιο διαδεδομένες περιπτώσεις συστημάτων είναι το πλειοψηφικό (σε αγγλοσαξονικές χώρες, όπως η Μ. Βρετανία και οι Η.Π.Α. αλλά και η Γαλλία), το αναλογικό (σε ευρωπαϊκές χώρες, κυρίως στις σκανδιναβικές αλλά και στη Γερμανία) και τέλος μεικτά συστήματα ενισχυμένης αναλογικής (στην Ελλάδα κατά κύριο λόγο και στην Ιταλία). Αυτό δεν σημαίνει ότι ο νομοθέτης δρα ανεξέλεγκτος στη διαμόρφωση του εκλογικού συστήματος, αφού δεσμεύεται από θεμελιώδεις συνταγματικές προβλέψεις, όπως η διασφάλιση της καθολικότητας της ψήφου (51 Σ), η γενική αρχή της ισότητας ή ισοδυναμίας της ψήφου και το αντιπροσωπευτικό σύστημα. Σημειωτέον ότι ορισμένες ευρωπαϊκές έννομες τάξεις κατοχυρώνουν συνταγματικά το εκλογικό σύστημα, φερ’ ειπείν στο ιταλικό και το πορτογαλικό Σύνταγμα.
Με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 προστέθηκε μια δικλείδα ασφαλείας στο ελληνικό Σύνταγμα ώστε να αποτραπεί τυχόν απόπειρα της πλειοψηφίας να επηρεάσει το εκλογικό αποτέλεσμα μέσω της διαμόρφωσης ενός εκλογικού νόμου που θα εξυπηρετεί τα συμφέροντά της. Αφορμή της παραπάνω πρόβλεψης ήταν ο νόμος 1847/1989, με τον οποίο η Κυβέρνηση Παπανδρέου εισήγαγε παραμονές των εκλογών ένα σύστημα απλής αναλογικής με δηλωμένο σκοπό την παρεμπόδιση δημιουργίας κυβέρνησης από την αντιπολίτευση. Η αναθεωρημένη, πλέον, με ευρεία συναίνεση διάταξη ορίζει ότι ο εκλογικός νόμος εφαρμόζεται από τις μεθεπόμενες εκλογές, έτσι ώστε να αποφεύγονται αιφνιδιασμοί και πολιτικά παιχνίδια από τις κυβερνητικές πλειοψηφίες. Κατ’ εξαίρεση προβλέπεται η άμεση εφαρμογή του εκλογικού νόμου αν ψηφιστεί με ευρεία πλειοψηφία των 2/3 των Βουλευτών. Εν τοις πράγμασι, για την άμεση εφαρμογή του εκλογικού νόμου κρίνεται απαραίτητη η σύμπραξη τουλάχιστον της αξιωματικής αντιπολίτευσης ώστε να διασφαλίζεται μια ευρεία συναίνεση επί της εκλογικής διαδικασίας.
Όπως ειπώθηκε και ανωτέρω, στις ερχόμενες εκλογές θα εφαρμοστεί ο εκλογικός νόμος 4406/2016, ο οποίος, βέβαια, δεν ίσχυσε στις προηγούμενες εκλογές. Αντίστοιχα στις μεθεπόμενες εκλογές, όποτε αυτές γίνουν, θα εφαρμοστεί ο νόμος 4654/2020 που προβλέπει ένα σύστημα ενισχυμένης αναλογικής, εκτός και αν προκύψει νέα διάταξη ψηφισμένη με ευρεία πλειοψηφία των 2/3.
Το σοβαρότερο επιχείρημα των πολεμίων της απλής αναλογικής είναι αναμφισβήτητα το ενδεχόμενο ακυβερνησίας, ειδικά εν καιρώ κρίσεων και πολυδιάσπασης των πολιτικών δυνάμεων. Πράγματι, στην πλειοψηφία των χωρών που εφαρμόζεται ανόθευτη αναλογική οι μονοκομματικές κυβερνήσεις αποτελούν εξαίρεση ενώ τις περισσότερες φορές απαιτείται συναίνεση μεταξύ των πολιτικών δυνάμεων και σύμπραξη των κομμάτων για τη δημιουργία βιώσιμης κυβέρνησης.
Στο ελληνικό Σύνταγμα, η διαδικασία διορισμού του πρωθυπουργού και η επακόλουθη δημιουργία κυβέρνησης τυποποιείται εξαντλητικά στο άρθρο 37. Έτσι, αν υπάρχει ένα κόμμα στη Βουλή που να κατέχει την απόλυτη κοινοβουλευτική πλειοψηφία, αυτόματα ο πρόεδρός του λαμβάνει εντολή σχηματισμού κυβέρνησης ενώ διορίζεται και πρωθυπουργός. Η συντριπτική πλειοψηφία των πρωθυπουργών της μεταπολίτευσης διορίστηκε με τον ανωτέρω τρόπο στα πλαίσια εφαρμογής ενός συστήματος ενισχυμένης αναλογικής με πριμοδότηση του πρώτου κόμματος.
Στον αντίποδα, αν διασφαλίζεται μόνο σχετική πλειοψηφία, μεθοδεύεται μία αυστηρά προσδιορισμένη σειρά διερευνητικών εντολών. Οι παράγραφοι 2 και 3 του 37 ορίζουν αναλυτικά τη διαδικασία. Αποδέκτης της πρώτης διερευνητικής εντολής είναι ο αρχηγός του κόμματος της σχετικής κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, της δεύτερης ο αρχηγός του δεύτερου σε κοινοβουλευτική δύναμη κόμματος και της τρίτης διερευνητικής εντολής ο αρχηγός του τρίτου σε κοινοβουλευτική δύναμη κόμματος. Η διερεύνηση για το σχηματισμό κυβέρνησης του κατόχου της διερευνητικής εντολής με τις άλλες πολιτικές δυνάμεις έχει αυστηρά χρονικά περιθώρια διάρκειας 3 ημερών. Αν οι διερευνητικές εντολές δεν τελεσφορήσουν, τότε ο πρόεδρος καλεί τους αρχηγούς των κομμάτων σε σύσκεψη με αντικείμενο την διερεύνηση και την εξάντληση κάθε δυνατότητας σχηματισμού («οικουμενικής») κυβέρνησης που να έχει την εμπιστοσύνη της Βουλής. Αν τούτο δεν καταστεί εφικτό, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας επιδιώκει τον σχηματισμό εκλογικής κυβέρνησης από όλα τα κόμματα της Βουλής και σε περίπτωση αποτυχίας αναθέτει τον σχηματισμό εκλογικής κυβέρνησης, όσο το δυνατόν ευρύτερης αποδοχής, σε έναν από τους Προέδρους των Ανωτάτων Δικαστηρίων.
Η μοναδική φορά που εφαρμόσθηκε, όπως προαναφέραμε, το σύστημα της απλής αναλογικής ήταν στις διαδοχικές εκλογικές αναμετρήσεις των ετών 1989 και 1990. Την επαύριο των πρώτων εκλογών του ‘89 η Νέα Δημοκρατία και ο Συνασπισμός συμφώνησαν στη δημιουργία «Κυβέρνησης ειδικού σκοπού» με μόνο στόχο την παραπομπή του πρώην Πρωθυπουργού Ανδρέα Παπανδρέου σε δίκη ώστε να μην παραγραφούν τυχόν αδικήματα. Η περάτωση του ανωτέρω σκοπού οδήγησε στην παραίτηση της κυβέρνησης και στη διενέργεια εκλογών. Καθίσταται φανερό ότι οι πρώτες κυβερνήσεις συνεργασίας της μεταπολίτευσης ήταν ευκαιριακές με σκοπό την επίτευξη κάποιου σκοπού. Ποτέ δεν υπήρξε πραγματική σύγκληση μεταξύ των τότε κομμάτων ώστε να δημιουργηθεί μια βιώσιμη κυβέρνηση συνεργασίας επί τη βάσει προγραμματικής συμφωνίας που θα μακροημερεύσει.
Από την άλλη, η μη επίτευξη αυτοδυναμίας μπορεί να προκύψει και ενόψει συστημάτων ενισχυμένης αναλογικής, οπότε η ανάγκη σύγκλησης των πολιτικών δυνάμεων καθίσταται μονόδρομος. Χαρακτηριστικό παράδειγμα η περίοδος 2012-2019 οπότε κανένα κόμμα και δεν εξασφάλιζε απόλυτη πλειοψηφία και ως εκ τούτου δημιουργήθηκαν κυβερνήσεις από περισσότερα κόμματα (Κυβερνήσεις Σαμαρά και Τσίπρα).
Παρόλα αυτά, εν συγκρίσει και με άλλα ευρωπαϊκά συνταγματικά κείμενα, το ελληνικό Σύνταγμα φαίνεται να θέτει εμπόδια στη συγκρότηση κυβερνήσεων συνεργασίας, οι οποίες είναι πιθανόν να προκύψουν από εκλογές με απλή αναλογική.
Η άτεγκτη και ίσως διεκπεραιωτική διαδικασία του άρθρου 37 παρ. 2 καθιστά την προσπάθεια συνεργασίας των κομμάτων επί τη βάση προγραμματικών συμφωνιών ευσεβή πόθο χωρίς ρεαλιστικές προοπτικές. Η διάρκεια που το κάθε κόμμα κατέχει την διερευνητική είναι ελάχιστη με αποτέλεσμα οι επαφές μεταξύ των αρχηγών των κομμάτων να είναι άνευ περιεχομένου, αν όχι προσχηματικές. Οι 3 μέρες που προβλέπει το Σύνταγμα δεν αποτελούν επαρκή χρόνο για τη προσπάθεια προγραμματικής σύγκλησης και τη διερεύνηση συμφωνίας μεταξύ των πολιτικών δυνάμεων με στόχο μια βιώσιμη κυβέρνηση. Βέβαια, μια τέτοια συμφωνία κομμάτων πριν τις εκλογές καθίσταται επισφαλής, καθώς δεν μπορεί να είναι γνωστή a priori η δύναμη των κομμάτων. Στη Γερμανία, όπου εφαρμόζεται παραδοσιακά σύστημα απλής αναλογικής, οι διαπραγματεύσεις για την επίτευξη προγραμματικής συμφωνίας, ακόμα και μεταξύ των δύο πρώτων κομμάτων, διαρκούν για μεγάλο χρονικό διάστημα. Επί παραδείγματι, ενώ οι πρόσφατες εκλογές για την ανάδειξη κοινοβουλίου έγιναν τον Σεπτέμβριο του 2021, ο Όλαφ Σόλτς διορίστηκε καγκελάριος τον Δεκέμβριο μετά από επίπονες συνομιλίες του σοσιαλιστικού κόμματος, που πλειοψήφησε, με μικρότερα κόμματα. Αντιθέτως, στην ελληνική πρακτική, οι προγραμματικές συμφωνίες είναι μάλλον ανέφικτες προς το παρόν καθώς εν τέλει οι διαπραγματεύσεις των κομμάτων καταλήγουν σε ευκαιριακές συμφωνίες διαμοιρασμού της εξουσίας και των υπουργικών θώκων.
Πέρα από τη μικρή διάρκεια των διερευνητικών εντολών, αγκυλώσεις προκύπτουν και από την υπόλοιπη διαδικασία του 37 παρ. 2. Η συμμετοχή του Προέδρου της Δημοκρατίας, ως ρυθμιστή του πολιτεύματος εκ του Συντάγματος μάλλον είναι τυπική καθώς ακόμα και σε περιπτώσεις γενικού τέλματος, δεν μπορεί να λάβει ενεργό δράση και να επιδιώξει τους αναγκαίους συμβιβασμούς. Οι πολιτικοί αρχηγοί έχουν τον πρώτο λόγο και ως εκ τούτου δεν είναι λίγες οι περιπτώσεις όπου επιδιώκουν παρελκυστικά την διενέργεια νέων εκλογών, ειδικά αν πρόκειται να διεξαχθούν με νέο εκλογικό νόμο. Είναι, άλλωστε, γνωστό ότι ήδη διατυπώνονται, ακόμα και από θεσμικούς παράγοντες, πιθανές ημερομηνίες για τις επόμενες εκλογές, οι οποίες σημειωτέον θα γίνουν με ενισχυμένη αναλογική, πριν ακόμα διεξαχθούν οι ερχόμενες, θεωρώντας τη μη επίτευξη συνεργασίας αυτοεκπληρούμενη προφητεία.
Επιπρόσθετα, ο Έλληνας Πρόεδρος δεν μπορεί να δώσει διερευνητική εντολή σε άλλους πολιτικούς παράγοντες, πέρα από τους προβλεπόμενους στο Σύνταγμα. Αντιθέτως, ο Ιταλός ομόλογός του έχει μεγαλύτερη συμμετοχή στη δημιουργία κυβέρνησης, ειδικά εν καιρώ πολυδιάσπασης. Είναι χαρακτηριστικό ότι αν προκύψει αδυναμία σχηματισμού κυβέρνησης, μπορεί να δώσει διερευνητική εντολή και στους προέδρους των νομοθετικών σωμάτων αλλά ακόμα και σε εξέχουσες θεσμικά κατά την κρίση του προσωπικότητες, οι οποίες δύναται να επιτύχουν την απόλυτη πλειοψηφία. Αυτό συνέβη το 2020 όταν ενόψει αδιεξόδου μεταξύ των πολιτικών δυνάμεων, ο Πρόεδρος Ματαρέλα έδωσε εντολή σχηματισμού κυβέρνησης στον εξωκοινοβουλευτικό τεχνοκράτη Ντράγκι, του οποίου η κυβέρνηση υποστηρίχθηκε εν τέλει από όλα τα κόμματα. Μια άλλη εξουσία του Ιταλού Προέδρου είναι η αναστολή της διαδικασίας για μεγάλο χρονικό διάστημα, ώστε να εκβιάσει με την καλώς εννοούμενη έννοια τη δημιουργία κυβέρνησης.
Μια πιθανή λύση στις παραπάνω εξισώσεις μπορεί να δοθεί μέσα από μια μελλοντική αναθεώρηση του άρθρου 37, αντλώντας επιρροές ιδίως από το ιταλικό και γερμανικό Σύνταγμα. Εν προκειμένω, καίρια είναι η μεταρρύθμιση του θεσμού των διερευνητικών εντολών μέσω της αύξησης του χρόνου τελεσφόρησης αυτών (ίσως μια ή δύο βδομάδες) και της ευχέρειας αναστολής της διαδικασίας ώστε αφενός να δίνεται ικανός πολιτικός χρόνος για την επίτευξη προγραμματικής σύγκλησης, αφετέρου να μη θεωρείται δεδομένη η πρόωρη προσφυγή στις κάλπες και να ασκείται πίεση προς τους κοινοβουλευτικούς παράγοντες για τη δημιουργία κυβέρνησης. Αναγκαία κρίνεται η διεύρυνση του κύκλου των εντολοδόχων ώστε να περιλαμβάνονται και εξωκοινοβουλευτικές εξέχουσες προσωπικότητες, στις οποίες θα αναθέτει ο Πρόεδρος, ως ρυθμιστής, εντολή σχηματισμού κυβέρνησης, ως έσχατη λύση. Μια μέση πρόταση θα ήταν η πρόβλεψη 4 διερευνητικών εντολών, δύο για τους αρχηγούς των δύο πρώτων σε δύναμη κομμάτων και δύο που θα δίνονται από τον πρόεδρο κατά διακριτική ευχέρεια σε πρόσωπα της επιλογής του, κοινοβουλευτικά ή εξωκοινοβουλευτικά.
Άλλο ένα ζήτημα αποτελεί το κενό εξουσίας που δημιουργείται ανάμεσα στις εκλογές και τη συγκρότηση κυβέρνησης ιδιαίτερα αν υπάρχει διάσπαση κομματικών δυνάμεων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί το Βέλγιο, το οποίο έμεινε χωρίς κυβέρνηση για περίπου 2 χρόνια. Εν προκειμένω, το ελληνικό Σύνταγμα στο άρθρο 37 προβλέπει την εκλογική κυβέρνηση, η οποία μπορεί να έχει επικεφαλής πρωθυπουργό είτε ένα πρόσωπο κοινής αποδοχής απ’ όλα τα εκλεγμένα κόμματα είτε τον πρόεδρο ενός από τα 3 ανώτατα δικαστήρια. Στην ιστορία της μεταπολίτευσης όλες οι εκλογικές κυβερνήσεις σχηματίζονταν από ανώτατο δικαστικό. Όμως, η παραπάνω πρόβλεψη δημιουργεί προσκόμματα σε περίπτωση πολύμηνων διαπραγματεύσεων μεταξύ των κομμάτων ή διαδοχικών εκλογικών αναμετρήσεων. Αρκετές φορές φλέγοντα ζητήματα, ιδίως στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής ή της οικονομίας, απαιτούν λύσεις καθαρά πολιτικής φύσεως από δημοκρατικά εκλεγμένα πρόσωπα, τα οποία συνήθως διαθέτουν αντίστοιχη επάρκεια. Σε άλλες χώρες, όπως η Γερμανία ή η Ιταλία, γι’ όσο χρόνο διαρκούν οι εκλογικές διαδικασίες και οι διαπραγματεύσεις, η προηγούμενη κυβέρνηση, με προτροπή του Προέδρου της Δημοκρατίας παραμένει στη θέση της ασχολούμενη μόνο με τις τρέχουσες υποθέσεις του κράτους. Επί παραδείγματι, η Γερμανίδα καγκελάριος Μέρκελ, παρόλο που το κόμμα της ηττήθηκε, παρέμεινε στη θέση της μέχρι τη δημιουργία νέου κυβερνητικού συνασπισμού. Παρόμοια ρύθμιση μπορεί να προβλεφθεί και στο ελληνικό Σύνταγμα.
Εν κατακλείδι, υπάρχουν πολλά σημεία στο άρθρο 37 του Συντάγματος, τα οποία δύναται να τροποποιηθούν ώστε να διευκολυνθεί η σύγκληση μεταξύ των κομμάτων και η δημιουργία βιώσιμων κυβερνήσεων στα πλαίσια της απλής αναλογικής. Παρόλα αυτά, το μείζον βήμα προς αυτή την κατεύθυνση αναμφίβολα είναι η καλλιέργεια κουλτούρας συνεργασίας μεταξύ των πολιτικών προσώπων, ώστε εν τοις πράγμασι και όχι καιροσκοπικά να επιδιώκεται ο σχηματισμός κυβερνήσεων συνεργασίας.
Φίλιππος Καπόγιαννης
Απόφοιτος ΠΜΣ Δημοσίου Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, ασκούμενος δικηγόρος
