Το ιστορικό των ρυθμίσεων: Η “ακυβερνησία” του Κλεισθένη
Η θεσμική αρρυθμία που προκάλεσε η δριμεία οικονομική κρίση την προηγούμενη δεκαετία αποτυπώθηκε, όπως ήταν αναμενόμενο, και στην οργάνωση και τη λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Μέσα στη δίνη της δομικής κρίσης που διήλθε η χώρα, οι εναλλασσόμενες κοινοβουλευτικές πλειοψηφίες επιχείρησαν, χωρίς στέρεους και σαφείς, κατά κανόνα, στόχους, δραστικές μεταβολές στη θεσμική συγκρότηση της πρωτοβάθμιας και της δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης, εκκινώντας συχνά από διαμετρικά αντίθετες αφετηρίες. Κατάληξη των νομοθετικών επεμβάσεων στον χώρο αυτό ήταν το «πρόγραμμα ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ Ι» που υιοθέτησε η προηγούμενη κυβερνητική πλειοψηφία (ν. 4555/2018). Βασικός άξονάς της ήταν η υιοθέτηση του συστήματος της απλής αναλογικής στην κατανομή των εδρών στα Δημοτικά και στα Περιφερειακά Συμβούλια, με συνέπεια οι παρατάξεις των εκλεγέντων Δημάρχων και των Περιφερειαρχών να μη διαθέτουν, κατά κανόνα, την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών τους, ούτε τον έλεγχο των λοιπών σημαντικών οργάνων (ιδίως Οικονομική Επιτροπή). Ήταν εξ αρχής πρόδηλο ότι η «μεταρρύθμιση» αυτή θα επέφερε πλήρη ακυβερνησία στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, αφού προϋπέθετε την – εξ ορισμού ατελέσφορη και ουτοπική – σύμπραξη περισσότερων παρατάξεων, που είχαν κατά κανόνα διαφορετικά προγράμματα ή ακόμη και πρόσληψη του θεσμού. Από την άποψη αυτή, συνιστούσε ασφαλή οδό για την απαξίωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Τα προφανή προβλήματα του «Κλεισθένη» επιχείρησε να επιλύσει, έχοντας προς τούτο τη νωπή τότε λαϊκή εντολή, η σημερινή Κυβέρνηση. Υιοθέτησε ρυθμίσεις με προσωρινό και μεταβατικό χαρακτήρα (ν. 4623/2019), οι οποίες στόχευαν στην άμεση αντιμετώπιση των συνεπειών και όχι στην επίλυση του προβλήματος. Επρόκειτο, ίσως αναγκαστικά, για μια εμβαλωματική και άτολμη μεταρρύθμιση, η οποία απέβλεπε στη διασφάλιση ενός minimum κυβερνησιμότητας των Δήμων και των Περιφερειών, τα συλλογικά όργανα των οποίων ήταν πολιτικά κατακερματισμένα και θεσμικά δυσλειτουργικά. Παρά το γεγονός ότι η επιλογή αυτή δεν μπορούσε εξ αρχής να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά την «ακυβερνησία» του Κλεισθένη, εντούτοις παρείχε τη στοιχειώδη δυνατότητα λειτουργίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε ορθολογική βάση (βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, https://www.syntagmawatch.gr/trending-issues/kyvernisimotita-ton-ota-kai-syntagma/).
Οι νέες ρυθμίσεις
Μόλις χθες (02.06.2021) ψηφίσθηκαν οι διατάξεις για το εκλογικό σύστημα ανάδειξης των αιρετών οργάνων των Ο.Τ.Α., οι οποίες περιλήφθηκαν στο νομοσχέδιο με τον χαρακτηριστικό τίτλο: «Εκλογή Δημοτικών και Περιφερειακών Αρχών». Όπως ήταν αναμενόμενο, οι διατάξεις αυτές κινούνται σε αντίθετη κατεύθυνση από το «πρόγραμμα Κλεισθένης». Η πρόθεση του νομοθέτη εξαγγέλλεται πανηγυρικά στο ίδιο το σώμα του νόμου (άρθρου 2), σύμφωνα με τον οποίο: «Αντικείμενο του παρόντος είναι η θέσπιση ενός πλήρους, συστηματικού και αποτελεσματικού νομικού πλαισίου για την εκλογή δημοτικών και περιφερειακών αρχών, που επιτρέπει την επιτυχή και παραγωγική διοίκηση των τοπικών υποθέσεων από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και διασφαλίζει την εκπλήρωση της αποστολής τους και την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο προς όφελος των τοπικών κοινωνιών, σύμφωνα με τις επιταγές του άρθρου 102 του Συντάγματος». Η θητεία των Δημοτικών και των Περιφερειακών Αρχών γίνεται πενταετής, ενώ παράλληλα επανακαθορίζονται το σύνολο των ζητημάτων που αφορούν τον τρόπο και τη διαδικασία εκλογής. Η σημαντικότερη μεταρρύθμιση εντοπίζεται ασφαλώς στο εκλογικό σύστημα που υιοθετείται. Σύμφωνα με τον νόμο (άρθρα 24 και 57) στις εκλογές Δημάρχων, Δημοτικών Συμβουλίων, Περιφερειαρχών και Περιφερειακών Συμβουλίων, επιτυχών θεωρείται ο συνδυασμός που πλειοψήφησε με ποσοστό μεγαλύτερο του 43% του συνόλου των εγκύρων ψηφοδελτίων. Σε περίπτωση που το εν λόγω ποσοστό (43% συν μια ψήφος) δεν επιτευχθεί, υιοθετείται το γνωστό σύστημα της επαναληπτικής εκλογής. Καθοριστικής σημασίας είναι εξάλλου ο τρόπος κατανομής των εδρών στα Δημοτικά και στα Περιφερειακά Συμβούλια (άρθρα 26 και 59), όπου προβλέπεται ότι ο επιτυχών, κατά τα ανωτέρω, συνδυασμός λαμβάνει τουλάχιστον τα τρία πέμπτα του συνόλου των εδρών, εφόσον το ποσοστό που έχει λάβει είναι έως 60%, ενώ εάν έχει λάβει ποσοστό άνω του 60% η κατανομή των εδρών γίνεται αναλογικά. Δικαίωμα εκλογής συμβούλου έχει ο συνδυασμός που κατά την πρώτη ψηφοφορία έχει συγκεντρώσει ποσοστό τουλάχιστον 3%.
Υπερβαίνει τα συνταγματικά όρια το νέο σύστημα;
Το Σύνταγμα, αν και δεν περιλαμβάνει ειδικές ρυθμίσεις για το εκλογικό σύστημα ανάδειξης των αιρετών οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καταλείποντας έτσι ευρύτερα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας στον κοινό νομοθέτη, εντούτοις οριοθετεί τη ρυθμιστική αυτή ευχέρεια κατοχυρώνοντας επιμέρους κανόνες, όπως είναι ιδίως οι αρχές της ισότητας του εκλογικού δικαιώματος και της αναλογικότητας (βλ. ενδεικτικά Α.Ε.Δ. 13/1997, 36/1990, 35/1985, Σ.τ.Ε. 1788/2014 επτ., 2140/2013 Ολομ., 3684/2009 Ολομ.), αλλά και οι αρχές της αποτελεσματικότητας, της ορθολογικής οργάνωσης και της διαφάνειας στη δράση των αρχών των Ο.Τ.Α. (πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 38/2013). Διαμορφώνονται έτσι απώτατα κανονιστικά όρια τα οποία δεν μπορεί να παραβιάσει ο κοινός νομοθέτης κατά τη διαρρύθμιση του εκλογικού συστήματος για την ανάδειξη των αυτοδιοικητικών αρχών. Δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι οι σύγχρονες Δημοκρατίες βασίζονται στην αρχή της πλειοψηφίας, όπως η αρχή αυτή μπορεί να νοηθεί σε ένα κατακερματισμένο και πλουραλιστικό σύστημα. Ο «χρυσός κανόνας» στη σύγχρονη Δημοκρατία είναι η διασφάλιση της μέγιστης δυνατής ισορροπίας ανάμεσα στην ισότητα της ψήφου, από τη μια πλευρά, και τη θεσμική σταθερότητα και ασφάλεια, από την άλλη. Πλήρης ανατροπή μιας τέτοιας ισορροπίας, την οποία εγγυάται το Σύνταγμα, δεν οδηγεί απλά σε ένα ατελέσφορο εκλογικό σύστημα, αλλά, πρωτίστως, σε καταστρατήγηση των οικείων συνταγματικών ορισμών.
Οι ανωτέρω πρόσφατες νομοθετικές ρυθμίσεις δεν εκφεύγουν, κατά την ορθότερη άποψη, από τα επιβαλλόμενα εκ του Συντάγματος όρια. Πράγματι, το προβλεπόμενο ποσοστό «αυτοδυναμίας» (43%) κρίνεται, με βάση τις τρέχουσες αντιλήψεις και πρακτικές, ως κατ’ αρχήν εύλογο, αφού αποτυπώνει σε επαρκή βαθμό ένα ικανό επίπεδο συναίνεσης και νομιμοποίησης του συνδυασμού και του επικεφαλής αυτού. Επιπλέον, διασφαλίζει την αναγκαία σταθερότητα, διαφάνεια και, τελικώς, «κυβερνησιμότητα» των Ο.Τ.Α. Σε ένα ιδεολογικά και πολιτικά πολυδιασπασμένο πολιτικό σύστημα, η επίτευξη ενός τέτοιου ποσοστού μπορεί να θεωρηθεί απόδειξη ευρύτερης λαϊκής αποδοχής και, συνακόλουθα, ουσιαστικής νομιμοποίησης. Από την άποψη αυτή, η διασφάλιση ενός επαρκούς αριθμού εδρών στα οικεία Συμβούλια, συνιστά λογική και θεσμική συνέπεια μιας τέτοιας νομιμοποίησης, αποτρέποντας φαινόμενα αστάθειας, συναλλαγών και περιττών διενέξεων στον ευαίσθητο χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Από την άλλη, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι ρυθμίσεις αυτές τείνουν να αγγίξουν, χωρίς όμως να υπερβαίνουν, τα συνταγματικά όρια. Ποσοστά σαφώς μικρότερα του 43% (λ.χ. κάτω του 40%) θα δοκίμαζαν τα όρια αυτά, αφού θα έθεταν εν αμφιβόλω την ισότητα της ψήφου και την αντιπροσωπευτικότητα. Δεν θα ήταν συνεπώς υπερβολή να θεωρηθεί ότι οι εξεταζόμενες νομοθετικές ρυθμίσεις τείνουν να επιτυγχάνουν τον ανωτέρω «χρυσό κανόνα» της θεσμικής και συνταγματικής ισορροπίας, λαμβανομένων βεβαίως υπόψη των σύγχρονων συνθηκών, αντιλήψεων και καταστάσεων στο ευρύτερο πολιτικό σύστημα.
Συμπέρασμα: Από την “ακυβερνησία” στην “ενισχυμένη κυβερνησιμότητα”
Η πρόσφατη θεσμική διαδρομή του εκλογικού συστήματος στην Τοπική Αυτοδιοίκηση επιβεβαιώνει μια ιστορική παραδοχή που τείνει να καταστεί κανόνας: Η αιφνίδια και ακραία δράση στην εν πολλοίς κατασταλαγμένη λειτουργία των θεσμών μπορεί να οδηγήσει σε αντίρροπες αντιδράσεις, που τείνουν όχι απλά να επαναφέρουν τη θεσμική «κανονικότητα» αλλά να την υπερβούν προς την αντίθετη κατεύθυνση. Το πρόγραμμα «Κλεισθένης» οδηγούσε, με την υιοθέτηση της απλής αναλογικής, σχεδόν νομοτελειακά σε «ακυβερνησία» των Ο.Τ.Α. και, συνακόλουθα, στη θεσμική απαξίωσή τους. Στον πυρήνα του κυβερνητικού προγράμματος με το οποίο εξελέγη η σημερινή Κυβέρνηση περιλήφθηκε η αποκατάσταση της «κυβερνησιμότητας» των Ο.Τ.Α. Με έρεισμα τη νομιμοποίηση αυτή, η κυβερνητική πλειοψηφία υιοθέτησε αρχικά μεταβατικές και εμβαλωματικές λύσεις, στη συνέχεια όμως λύσεις μόνιμες και σταθερές, υιοθετώντας εκ διαμετρικά αντίθετη θεσμική λογική από εκείνη του «Κλεισθένη». Οι νέες ρυθμίσεις, αν και τείνουν να αγγίξουν τα όρια του Συντάγματος, επ’ ουδενί τα υπερβαίνουν. Αντιθέτως, εναρμονίζονται περισσότερο με τον «χρυσό κανόνα» της θεσμικής ισορροπίας που εγγυάται το συνταγματικό κείμενο. Έτσι, από τον κίνδυνο της «ακυβερνησίας» εισερχόμαστε σε μια νέα εποχή για την Τοπική Αυτοδιοίκηση: Εκείνη της «ενισχυσμένης κυβερνησιμότητας». Η λειτουργικότητα της νέας αυτής θεσμικής λογικής, η οποία τείνει μάλιστα να διαποτίσει συνολικότερα το πολιτικό σύστημα στη χώρα μας, μένει να αποδειχθεί στην πρακτική εφαρμογή της.
Απόστολος Παπακωνσταντίνου
Διδάκτωρ Συνταγματικού Δικαίου – Δικηγόρος
